What Washington means by Policy Reform ?
John Williamson

Este trabajo identifica y discute diez instrumentos de políticas cuyo propio  despliegue Washington pudo reunir un acuerdo razonable del consenso.
Se entiende como Washington al Congreso, a importantes miembros de la administración y los tecnócratas de los institutos financieros internacionales, las agencias económicas del Gobierno de EE.UU., la Junta de la Reserva Federal y los think tanks.
El Instituto de Economía Internacional (IIE por sus siglas en inglés), realizó una contribución a la codificación y a la propagación de algunos aspectos del Consenso de Washington (CW) en su publicación Toward Reviewed Economic Growth in Latin America (Reflexión para el Crecimiento Económico en América Latina).
El Gobierno de EE.UU. no siempre, por supuesto, realiza aquello que predica a los extranjeros. Está generalmente aceptado, al menos por los tecnócratas de Washington, que los tradicionales objetivos económicos de crecimiento, baja inflación, un viable balance de pagos y una distribución equitativa del ingreso, debería determinar la disposición de los instrumentos de política.
También hay al menos conocimientos de la necesidad de tomar en cuenta el impacto de los instrumentos de política en relación a la corrupción.
La corrupción tiene una gran penetración en América Latina es la mayor causa del mal desempeño de la región en términos de bajo crecimiento y distribución equitativa del ingreso.
Washington tiene un número de otras consideraciones que tienen que ver con América Latina, y además otras regiones,  que además promueven el buen desempeño de la economía. Se incluyen la promoción de la democracia y los derechos humanos, eliminar el negocio de las drogas, la preservación del medio ambiente y el control del crecimiento poblacional.

Déficit Fiscal
Washington cree en la disciplina fiscal. Los candidatos en EE.UU. critican los déficits fiscales. El FMI tiene mucha experiencia en restaurar la disciplina fiscal como elemento central de sus programas. Algunos think tanks de izquierda, que están preparados para negar el peligro de grandes déficits fiscales, son claramente opositores a esta política . Los think tanks de derecha creen que las simulaciones keynesianas vía grandes déficits fiscales están en vía de extinción.
Existen diferentes puntos de vista, sin embargo la disciplina fiscal necesita en forma necesaria  un presupuesto equilibrado. Un punto de vista es que un déficit es aceptable siempre y cuando no aumente la relación Deuda / PBI.
El FMI en sus programas de formulación utiliza el Déficit Primario, donde excluye todos los intereses de pagos resultados de los déficits, con el objeto de incluir solamente los ítems que son directamente controlables por las autoridades (El autor considera que la propuesta del FMI va demasiado lejos, dado que los pagos de los intereses ciertamente tienen implicaciones a de la demanda agregada y la evolución de la deuda real del sector público).
Minimizando las diferencias de interpretación de la disciplina fiscal, Willamson sostiene que hay un amplio acuerdo en Washington que los largos y persistentes déficits fiscales son una fuente principal de desarreglos macroeconómicos, como ser inflación, déficit de pagos y de fuga de capitales.

Expansión del Gasto Público
Cuando un déficit fiscal necesita ser eliminado, existen dos alternativas: aumentar los ingresos y disminuir los gastos. Uno de los legados de la administración Reagan y sus aliados del supply-side (economistas de la oferta) han tenido una preferencia por reducir los gastos que por subir los ingresos.

Hay varios puntos de vista fuertes, sobre todo de las instituciones internacionales, acerca de la composición del gasto público. Los gastos militares son criticados fuertemente.
Hay tres categorías del expansión del gasto donde están de acuerdo:
a) subsidios: no obstante los subsidios indiscriminados son los primeros candidatos para ser reducidos o eliminados
b) educación y salud: estos gastos se consideran esenciales. Tiene el carácter de inversión en capital humano. Por otra parte, tienden para ayudar a la gente  perjudicada. Los gastos de ayuda en la educación proporcionan al pobre una ayuda que depende de su composición así como su nivel. La educación Primaria es sumamente más relevante que la educación universitaria, y el cuidado médico primario (especialmente tratamiento preventivo) es más beneficioso para los pobres.
Éste no quiere decir que no hay necesidad de hospitales avanzados: los países en vías de desarrollo necesitan entrenar y conservar a una elite educada para mejorar los estándares de las masas y del más pobre. En Washington se cree que los gastos necesitan ser invertidos hacia la educación y la salud en general, y lo más especialmente posible de una manera que beneficie el pobre.

c) inversión pública: la otra área del gasto público que Washington mira como productiva es la inversión en infraestructura pública. Hay por supuesto una visión que el sector público tienda a ser demasiado grande. Sin embargo, esa visión coexiste con la visión que el gasto en la infraestructura que está correctamente dentro del sector público necesita ser grande.

Reforma fiscal

Los ingresos fiscales crecientes son la alternativa a la reducción del gastos públicos como solución al déficit fiscal. En Washington los tecnócratas sienten aversión por el aumento de los impuestos. La base de los impuestos deben ser amplias y las imposiciones fiscales marginales deben ser moderada.

   Tasa de interés

Dos principios generales. Uno es que los tipos de interés deben determinados por el mercado. El otro principio es que los tipos de intereses deben ser positivos, para desalentar fuga de ahorros, según algunos, para aumentar los ahorros. Muchos, incluyéndome, dirían que los tipos de interés deben ser positivos pero moderados, para promover la inversión productiva y evitar la amenaza de una explosión en deuda del gobierno. La pregunta se presenta obviamente si allí dos principios son mutuamente consistentes.

   Tipo de Cambio
Como el tipo de interés, los cambios pueden ser determinados por las fuerzas del mercado, o por su conveniencia puede ser juzgados si son consistentes con los objetivos macroeconómicos. Aunque hay una cierta ayuda en Washington a mirar el principio anterior como el más importante, la visión dominante es que alcanza un cambio competitivo es más importante que cómo es determinado. En particular, hay relativamente poca noción de que la liberalización de los flujos de capital internacionales es una prioridad objetiva para un país que deba ser un importador capital y conservar  los ahorros para las inversiones domésticas. En el caso de un país en vías de desarrollo, el tipo de cambio necesita ser suficientemente competitivo como para promover un índice del crecimiento de la exportación que permita que la economía crezca lo máximo posible por su potencial, mientras que mantiene el déficit por cuenta corriente a un tamaño que pueda financiarse sobre una base sostenible.
El crecimiento de exportaciones no tradicionales no es dependiente de un tipo de cambio en un momento del tiempo, sino que el sector privado confíe en que el tipo de cambio seguirá siendo suficientemente competitivo en el futuro justificar la inversión en industrias de exportación potenciales. Un tipo de cambio competitivo es el primer elemento esencial de la política económica orientada hacia el exterior, donde el equilibrio del constreñimiento de los pagos es superado sobre todo por crecimiento de la exportación más bien que por la substitución de importación. Hay una convicción fuertemente llevada a cabo en Washington de que la orientación exterior y las exportaciones que se amplían, esencialmente crecimiento en exportaciones no tradicionales, son necesarias de la recuperación de América Latina.

Política Comercial

El segundo elemento de una política económica hacia fuera orientada es liberalización de la importación. El acceso a las importaciones de bienes intermedios a precios competitivos es importante para el fomento de exportaciones, mientras que una política de proteger industrias domésticas contra la competencia extranjera se ve como crear distorsiones costosas que terminan por afectar a las exportaciones y provocan el empobrecimiento de la economía doméstica.. La forma peor de protección se consideran los permisos de importación, con su potencial para crear los oportunidades para la corrupción. El libre cambio ideal se concede generalmente para estar conforme a dos calificaciones. El primero se refiere a las industrias nacientes, que pueden merecer subsidios en forma temporal. Además, una tarifa general moderada, en el radio de 10 por ciento a 20 por ciento, con poca dispersión, se puede aceptar como mecanismo para proporcionar la diversificación de la base industrial sin generar costos importantes.
La segunda calificación se refiere a la sincronización. No se espera que una economía altamente protegida desmonte toda la protección durante la noche. Las opiniones difieren, sin embargo, si la liberalización de la importación debe ser proceda según un esquema predeterminado o si la velocidad de la liberalización debe ser endógena, dependiendo de cuánto puede tolerar el estado de la balanza de pagos.

   Inversión Extranjera Directa

La liberalización de flujos financieros extranjeros no se considera de alta prioridad. En contraste, una actitud restrictiva que limita la entrada de la inversión directa extranjera se mira como absurda. Tal inversión puede traer el capital necesario, habilidades y conocimiento del negocio, produciendo las mercancías necesitadas del mercado exterior o contribuyendo nuevas exportaciones. El motivo principal para restringir la inversión directa extranjera es el nacionalismo económico, el cual Washington desaprueba.

   Privatizaciones
La privatización puede ayudar a disminuir la presión en el presupuesto de gobierno, en el corto plazo por el rédito producido por la venta de la empresa y en el largo plazo ya que la necesidad de la inversión no  sea financiada por el gobierno. Sin embargo, el análisis principal para la privatización es la creencia que la industria privada está manejada más eficientemente que las empresas del estado, debido a los incentivos a los gerentes en los beneficios de una empresa. Por lo menos, la amenaza de la bancarrota coloca un piso bajo ineficacia a las empresas privadas, mientras que muchas empresas del estado parecen tener acceso ilimitado a los subsidios. La carencia de un sector privado fuerte es una razón que ha motivado algunos países para promover las empresas del estado. Esto es otra vez una motivación nacionalista y por lo tanto ordena poco respetada en Washington. Mi punto de vista es que la privatización puede ser muy constructiva donde sus resultados generan  competencia creciente.

   Desregulación

Otra manera de promover la competencia está dada por la desregulación. Esto fue iniciada dentro de los Estados Unidos por la administración de Carter y llevó adelante la administración de Reagan. Se juzga generalmente para haber sido acertado dentro de los Estados Unidos, y se asume generalmente que podría traer ventajas similares a otros países.

  Derechos de propiedad

En Estados Unidos los derechos de propiedad se encuentran considerados fundamentales para el funcionamiento del sistema capitalismo. Sospecho, sin embargo, que cuando Washington habla sobre este tema, hay aceptación general que los derechos de propiedad son altamente inseguros en América latina.

  Política de Washington
Washington no practica siempre lo que predica. El déficit fiscal excesivamente alto da lugar al mantenimiento de altos tipos de interés reales y de un déficit por cuenta corriente insosteniblemente grande, con cargas consecuentes en deudores, el desaliento de la inversión, la consolidación del sentimiento proteccionista, y la amenaza de una gran caída.
Las otras áreas donde la práctica de Washington deja mucho que desear es con respecto política del tipo de cambio, donde todavía se rezagan los efectos perjudiciales de la supervaloración extensa del dólar de los años 80 aunque se ha corregido en gran parte, y la política comercial. En la mayoría de las áreas microeconómicas - reforma fiscal, inversión directa extranjera (hasta ahora, por lo menos), desregulación, y las derechas de característica - las acciones de Washington son constantes con la retórica.

Conclusiones

Las políticas económicas que Washington impulsa en el resto del mundo se pueden resumir como políticas macroeconómicas prudentes, orientadas al exterior y al capitalismo del mercado libre. En la práctica el último de éstos es más consistente que los primeros dos, no obstante no dejan de ser menos importantes. Dornsbusch ha planteado recientemente la cuestión de sí la agenda de Washington descrita arriba se puede confiar en la estabilización del crecimiento alcanzado. Él señala las experiencias decepcionantes de Bolivia y de México, en donde la estabilización eficaz todavía no ha dado lugar a una reasunción del crecimiento. El empresario puede adoptar una política de espera después de la estabilización, más bien que puntualmente de confiarse al riesgo implicado en la nueva inversión, la pregunta importante se presenta en cuanto a qué se debe agregar al consejo de la política de Washington para restaurar el crecimiento.

Comentarios

Richard Feinberg

El Consenso de Washington tiene conceptos de la derecha y el ala izquierda del espectro político de Washington.. En un lado están los que favorecen el modelo Renano: previsión de la defensa nacional y fijación de las condiciones macro apropiadas. En el otro lado está la escuela ‘activista’, que incluye a autores de la política industrial y de la teoría comercial estratégica. En desacuerdo están en la capacidad del Estado de actuar eficientemente y equitativo. Interesantemente, ambas escuelas interpretan la experiencia industrial del sudeste asiático en de apoyo de sus ideas.
Mientras que en América latina los defectos estructurales significaron fallas del mercado y el cambio estructural significó la acción del gobierno; en Washington las intervenciones del gobierno son las distorsiones estructurales, la liberalización y la desregulación que son las reformas estructurales necesarias correspondientes.
El consenso de Washington no abarca el acuerdo en una teoría del desarrollo económico. La economía neoclásica es sobre todo un ejercicio en estática comparativo; carece una teoría robusta del crecimiento dinámico. Los que abogan por la política industrial tienen los elementos de la estrategia del crecimiento. No asumen que los mercados y las instituciones son preexistentes en el mercado; reconocen algo que los mercados y las instituciones pueden ser creados.

Stanley Fischer
- Williamson omite la consideración de los instrumentos de la política del medio ambiente, que se está convirtiendo en una parte cada vez más importante de la agenda de la política de Washington para los países en vías de desarrollo
- Hay desacuerdos en cuanto al gasto militar.
- El énfasis de Washington en el sector financiero va bien más allá de una preocupación con tipos de interés real, a la noción que el sistema bancario y el sector financiero en muchos países en vías de desarrollo necesitan una reestructuración.
- Estoy menos seguro que Williamson en que Washington mira liberar los flujos de capital como menos urgente que liberar los flujos mercancías fluye.

Un Resumen del Consenso

Hay  muchas maneras de describir el consenso de la política que ha emergido. 10 puntos de Williamson son unidireccionales. Otra es incluir las necesidades principales bajo cuatro amplios títulos:
1 - Marco macroeconómico sano. La política fiscal debe tener un gran énfasis Pero el tipo de cambio es importante: un cambio competitivo es crucial para exportar y generar el crecimiento industrial, y la tendencia a supervalorar los tipos de cambios reales en la batalla contra la inflación es el error persistente más importante hecho por los países en apuro.
2 - Gobierno eficiente y más pequeño. Significa reforma impositiva,
controlar el gasto público, con la atención debida a la necesidad de proporcionar y la infraestructura de la comprobación del mantenga ; reforma de empresas públicas y creación del sistema básico de leyes e instituciones que facilitan y controlan actividad económica, particularmente en el sector privado. El desarrollo de las instituciones será un componente importante de las estrategias en los años ’90.
3 - Sector privado eficiente y amplio. Esto requiere típicamente de la creciente competencia dentro del país así como introducirlo de exterior.
4 - Política de la reducción de la pobreza. El énfasis de la reducción de la pobreza ha aumentado de años recientes y continuará haciendo.

La cuestión clave: las políticas pro activas

La pregunta grande es sobre crecimiento y qué puede hacer el gobierno con él. El programa de Washington dice el gobierno hacer menos excepto el fomento a exportación, la disminución de la pobreza, y la creación de un ambiente empresario.
No debemos aconsejar a la mayoría de los países en vías de desarrollo para procurar funcionar y la política industrial que escoge a ganadores, en comparación con fijar un ambiente económico generalmente favorable para la industria y para la inversión. La razón es que muchos gobiernos no tienen la capacidad de funcionar una política industrial de escoger a los ganadores, ni las agencias internacionales el aconsejarlos.

Allan Meltzer
La lista es notable tanto para lo que omite en cuanto a lo que incluye. Los déficits presupuestarios no son ni incorrectos ni dañosos si financian el gasto que aumenta la eficacia y no son financiados por la inflación. Una regla que mantiene el cociente deuda / PIB no presta ninguna atención para reasumirla. El consenso de Washington quisiera que los tipos de interés verdadero fueran positivos y moderados. El ‘moderado’ es vago.
La solución del tipo de cambio para América latina sería sustituir los bancos centrales por los cajas de conversión, dado que éstas no tienen permitido monetizar la deuda o modificar el tipo de cambio. El cambio será fijo.
Meltzer no cree que su oferta es parte del consenso de Washington o que pronto lo sea. Él ofrece sugerir que el consenso no ha sido pensado muy profundamente de maneras de institucionalizar la reforma para aumentar la credibilidad. La lista de Meltzer sería más corta que Williamson y diferenciaría en:

Patricio Meller
En el nivel más general, hay acuerdo en la conveniencia de las políticas fiscales y monetarias   responsables que conducen a la inflación baja, y a la economía orientada al exterior con las exportaciones como el motor del crecimiento; los objetivos de la supresión de la pobreza y de la reducción de la desigualdad del ingreso, se consideran igualmente importantes.

Política fiscal

La distinción del tamaño del gobierno central y del sector público es importante. La opinión de Washington no puede considerar las diferencias de tamaño y la composición entre el sector público de Estados Unidos y ése en el país típico de América latina. La mayoría de los países latinos no tienen una red social de seguridad; el estado de bienestar no existe. La opinión de Washington transporta el modelo de Estados Unidos sobre América latina: si está correcto presionar por impuestos más bajos en los Estados Unidos, uno debe hacer lo mismo en América latina. Sin embargo, el nivel de los impuestos en América latina es ya relativamente bajo: hay una importante evasión, la estructura de impuesto no es muy equitativa, hay muchas escapatorias en el código impositivo, y algunos sectores y grupos económicos de altos ingresos no pagan impuestos.

Las políticas externas del sector

La modificación precipitada de la estructura tarifaria podría producir desequilibrios serios en la cuenta comercial; las importaciones podrían aumentar muy rápidamente mientras que el crecimiento de las exportaciones siguen siendo lento. La primera etapa de la reforma comercial debe ser una simplificación de las estructuras complejas que prevalecen en la mayoría de los países latinoamericanos. El mantenimiento de un tipo de cambio competitivo es una condición necesaria para el incremento de las exportaciones.

Inversión extranjera

Ha habido un cambio claro en la actitud con respecto a la inversión extranjera en América latina entre 1960 y 1970. La inversión extranjera directa es agradable. Los países latinos ahora compiten en el abastecimiento de incentivos a la inversión extranjera; por otra parte, hay una tendencia significativa hacia la discriminación entre los inversionistas extranjeros y domésticos.

La desregulación y la privatización

Allí es acuerdo en la necesidad de eliminar la cinta roja. Sin embargo, el cono sur tiene una mala experiencia con los mercados financieros no regulados. Por otra parte, es la experiencia muy pequeña en América latina en privatizar las compañías que son monopolios naturales.

Omisiones

Hay ciertas cosas no incluidas en el consenso de Washington. Uno es la magnitud del ajuste requerido. Le tomó a Estados Unidos siete años para reducir su déficit fiscal del 6 % del PIB debajo de 4 %.
Una segunda omisión es cómo alcanzar la distribución equitativa del ingreso. Aquí las preocupaciones de los americanos latinos son dobles. ¿Primero, durante un programa de ajuste, cómo uno bajar el nivel de vida de los pobres, que están viviendo ya cerca de nivel de subsistencia? ¿En segundo lugar, cómo hecho uno estructura del programa de ajuste para los sacrificios sean compartidos en la forma igual a través de los distintos grupos de ingreso?